Από το 'δελτίον ταυτότητος' στα 'βιομετρικά δεδομένα: ιστορική αναδρομή της μεταναστευτικής νομοθεσίας στην Ελλάδα (1849-2018)
Όσοι ασχολούνται με τη Μετανάστευση στην Ελλάδα, διαβάζοντας τον τίτλο της εργασίας αυτής θα έχουν εγείρει ήδη την πρώτη τους αντίρρηση. Τι θα πει ‘δελτίον ταυτότητος’; Οι αλλοδαποί, θα ισχυριστεί κάποιος, παίρνουν ‘δελτίο ταυτότητας’ με την πολιτογράφησή τους. Κάποιος άλλος ίσως ισχυριστεί ότι η παλαιότερη γραπτή πιστοποίηση της νομιμότητας διαμονής ενός αλλοδαπού στη χώρα είναι η ‘πράσινη κάρτα’. Είναι όμως έτσι; Είναι δικαιολογημένες αυτές οι αντιρρήσεις; Ποιες είναι οι γνώσεις μας σήμερα για τις απαρχές της νομοθετικής ιστορίας της Μετανάστευσης; Ποιος ήταν ο πρώτος νόμος και πόσο ‘αυτοτελώς’ χειριστήκαμε και χειριζόμαστε θεσμικά τις μεταναστευτικές ροές ανά τις δεκαετίες;
Η παρούσα μελέτη αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του γενικότερου έργου ‘Κιβωτός’, το οποίο ξεκίνησε το χειμώνα του 2013 με σκοπό την πλήρη καταγραφή και ομαδοποίηση των νομοθετικών πηγών για τη διαχείριση της Μετανάστευσης στην Ελλάδα και αποτελείται:
α) από το Πληροφοριακό Σύστημα ‘Κιβωτός’ το οποίο τεκμηριώνει ηλεκτρονικά όλη τη μεταναστευτική νομοθεσία,
β) από τον ‘Οδικό Χάρτη’ (γραφική αναπαράσταση) του Κώδικα Μετανάστευσης (ν.4251/2014),
γ) από τον ‘Οδικό Χάρτη’ (γραφική αναπαράσταση) της αδειοδότησης ανηλίκων τέκνων,
δ) από την ιστοσελίδα http://metanastefsi.weebly.com
ε) από διάφορα ενημερωτικά μου σημειώματα και άρθρα σχετικά με επίκαιρα θέματα μετανάστευσης.
Για πρώτη φορά στην ελληνική βιβλιογραφία, εντοπίζονται οι απαρχές του νομοθετικού φαινομένου και παρουσιάζονται αναλυτικά σε ορισμένες περιπτώσεις και συγκεντρωτικά, σε μορφή πίνακα, 450 νομοθετήματα με παραπομπές και διευκρινίσεις που αφορούν στη διοίκηση της Μετανάστευσης στη χώρα μας, από το έτος 1849, με τα πρώτα γαλλικά νομοθετήματα που επηρέασαν τον εγχώριο νομικό τρόπο σκέψης έως και το έτος 2018 με τις εγκύκλιες οδηγίες για την εφαρμογή του ν.4251/2014.
Στα πλαίσια λοιπόν του γενικότερου στόχου της ομαδοποίησης και ενοποίησης των διάσπαρτων νομοθετικών παραπομπών σχετικά με τη διοίκηση της Μετανάστευσης, η παρούσα εργασία, ειδικώς, εξετάζει τη νομοθετική ιστορία της Μετανάστευσης στη χώρα μας με σημείο εκκίνησης αλλά και αναφοράς την εκδοτική παραγωγή του Εθνικού Τυπογραφείου και τα σχετικά Φύλλα της Εφημερίδας της Κυβέρνησης.
Η μελέτη της νομοθετικής ιστορίας της Μετανάστευσης έχει σκοπό να ρίξει φως στα κίνητρα, τη στόχευση και το πνεύμα της ελληνικής πολιτείας αλλά και αργότερα, των Ευρωπαϊκών θεσμών διαχρονικά ως προς τις προθέσεις και τα προβλήματα που κάθε φορά επιχειρούσε να λύσει, μέσα από κάθε νομοθέτημα. Αν και ιδιαιτέρως ελκυστικό ως σενάριο, η παρούσα μελέτη δεν είναι δυνατόν να ασχοληθεί με τα ιστορικά συμφραζόμενα που περιβάλλουν κάθε νομοθέτημα, με εξαίρεση την αναφορά σε μείζονα εθνικά γεγονότα αλλά και τους συντελεστές που τα διαμόρφωσαν και τα ψήφισαν.
Αναπόφευκτα, η μελέτη αυτή ακολουθεί τη νομοθετική διαδρομή από το καθεστώς των ‘δελτίων ταυτότητος’ στο σημερινό, τρέχον καθεστώς του ‘αυτοτελούς εγγράφου’ και των ‘βιομετρικών δεδομένων’. Η ανάπτυξη της τεχνολογίας, το διαδίκτυο, οι βάσεις δεδομένων και οι ευκολίες στην τεκμηρίωση αρχειακού υλικού όσο προχωρούν τα χρόνια, είναι προφανές ότι λειτουργούν υπέρ της αναλυτικότερης και πληρέστερης παρουσίασης του παρόντος και αμέσου παρελθόντος, χωρίς ωστόσο να στερηθεί ο αναγνώστης καμία διαθέσιμη λεπτομέρεια από τις απαρχές της διαχείρισης της Μετανάστευσης.
Η έρευνα έγινε με τέσσερις τρόπους: α) μελετήθηκε η διαθέσιμη σχετική βιβλιογραφία από μονογραφίες, μελέτες και έρευνες, β) μελετήθηκαν τα ίδια τα νομοθετήματα ως προς την ουσία τους αλλά και ως προς τις καταργούμενες διατάξεις, γ) ερευνήθηκε ‘χειροκίνητα’, ένα προς ένα ΦΕΚ η βάση δεδομένων του Εθνικού Τυπογραφείου και δ) αξιοποιήθηκαν οι σύγχρονες νομολογιακές βάσεις δεδομένων, οι οποίες όμως απεδείχθη ότι έχουν πολλά προβλήματα, ιδίως όσο πιο πίσω στο παρελθόν μεταφέρεται το επίκεντρο ενδιαφέροντος.
Όταν στην Ελλάδα μιλάει κανείς για αλλοδαπούς, σχεδόν κατά κανόνα συγχέει τις απολύτως διακριτές κατά τ’ άλλα έννοιες α) του Προσφυγικού, β) της (οικονομικής, οικογενειακής, επιστημονικής, κτλ) Μετανάστευσης και γ) της Ιθαγένειας. Το νομικό πλαίσιο διαχείρισης κάθε έννοιας είναι αυτοτελές και ξεχωριστό σε κάθε περίπτωση. Η παρούσα εργασία, θα ασχοληθεί αποκλειστικά με τη Μετανάστευση, δηλαδή θα ασχοληθεί αποκλειστικά με τη θεσμική αρμοδιότητα των Τμημάτων Αδειών Διαμονής των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της χώρας και θα αναφερθεί ακροθιγώς σε ζητήματα Προσφύγων και Ιθαγένειας μόνο όταν παραπέμπουν στα ζητήματα αυτά ειδικές διατάξεις της Μεταναστευτικής νομοθεσίας.
Η ενασχόληση με τη ιστορία της μεταναστευτικής νομοθεσίας στην Ελλάδα αναδεικνύει σε μεγάλο βαθμό τη διαχρονική παθογένεια του Ελληνικού Κράτους ως προς τη στελέχωσή του με πολιτικό προσωπικό υψηλού επιπέδου. Η θλιβερή αυτή διαπίστωση ερείδεται διαχρονικά στην απόλυτη αταξία και απουσία οργάνωσης, προφανώς απότοκα μιας καταστατικής πολιτικής και διοικητικής αδιαφορίας για τακτοποίηση του μεταναστευτικού ζητήματος με τρόπο βιώσιμο και μακρόπνοο, με τρόπο που θεωρητικά θα έπρεπε να παραμένει αλώβητος από τις εκάστοτε εναλλαγές στην πολιτική ηγεσία των αρμοδίων και συναρμοδίων κατά καιρούς φορέων.
Ένα από τα χαρακτηριστικά παραδείγματα ‘κακοδαιμονίας’ είναι ο διαχρονικός χειρισμός του συστήματος μετακλήσεως προς εργασία αλλοδαπού εργατικού δυναμικού. Οι ειδικότητες καθώς και ο αριθμός των μετακαλουμένων που εγκρίνεται κάθε χρόνο, από το 1995 και εξής, ελάχιστη σχέση έχουν με την κάλυψη των πραγματικών αναγκών της εθνικής οικονομίας και αποτελούν μάλλον το μέτρο της πολιτικής και κομματικής δεξιοτεχνίας των τοπικών βουλευτών και παραγόντων στην πραγματοποίηση αιτημάτων των εκλογέων τους ενώ ταυτόχρονα μαρτυρά και την ‘αλλαγή παραδείγματος’ μιας υπό παγκοσμιοποίηση τοπικής κοινωνίας η οποία μεταβαίνει σταδιακά, προϊόντος του χρόνου, από την γεωγραφική της περιχαράκωση (μετάκληση λίγων εργατών γης) σε έναν αστικό ‘μεγαλοϊδεατισμό’ (μετάκληση οικιακών βοηθών από τις Φιλιππίνες) στον οποίο οι μετακλήσεις μετατρέπονται από εργαλείο ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας σε εργαλείο χειραγώγησης πολιτικών και ψυχο-/κοινωνιολογικών παθών.
Σκοπός των στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης δεν είναι ούτε θα έπρεπε να είναι η αυτοπροβολή και η αυτάρεσκη και μοναχική αριστεία. Σκοπός όλων μας, επί του οποίου είμαστε μάλιστα με όρκο δεσμευμένοι, είναι η εξυπηρέτηση του πολίτη. Εάν το παρόν πόνημα συνδράμει στην επαύξηση της γνωστικής επάρκειας του προσωπικού που εξυπηρετεί ανάγκες Μετανάστευσης, τότε θα έχει πετύχει τον στόχο του. Αν όχι, θα απομείνει τουλάχιστον ένα χρήσιμο, ελπίζω, ανάγνωσμα στους φίλεργους αναγνώστες του εν λόγω κλάδου Δικαίου.
Η παρούσα μελέτη αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του γενικότερου έργου ‘Κιβωτός’, το οποίο ξεκίνησε το χειμώνα του 2013 με σκοπό την πλήρη καταγραφή και ομαδοποίηση των νομοθετικών πηγών για τη διαχείριση της Μετανάστευσης στην Ελλάδα και αποτελείται:
α) από το Πληροφοριακό Σύστημα ‘Κιβωτός’ το οποίο τεκμηριώνει ηλεκτρονικά όλη τη μεταναστευτική νομοθεσία,
β) από τον ‘Οδικό Χάρτη’ (γραφική αναπαράσταση) του Κώδικα Μετανάστευσης (ν.4251/2014),
γ) από τον ‘Οδικό Χάρτη’ (γραφική αναπαράσταση) της αδειοδότησης ανηλίκων τέκνων,
δ) από την ιστοσελίδα http://metanastefsi.weebly.com
ε) από διάφορα ενημερωτικά μου σημειώματα και άρθρα σχετικά με επίκαιρα θέματα μετανάστευσης.
Για πρώτη φορά στην ελληνική βιβλιογραφία, εντοπίζονται οι απαρχές του νομοθετικού φαινομένου και παρουσιάζονται αναλυτικά σε ορισμένες περιπτώσεις και συγκεντρωτικά, σε μορφή πίνακα, 450 νομοθετήματα με παραπομπές και διευκρινίσεις που αφορούν στη διοίκηση της Μετανάστευσης στη χώρα μας, από το έτος 1849, με τα πρώτα γαλλικά νομοθετήματα που επηρέασαν τον εγχώριο νομικό τρόπο σκέψης έως και το έτος 2018 με τις εγκύκλιες οδηγίες για την εφαρμογή του ν.4251/2014.
Στα πλαίσια λοιπόν του γενικότερου στόχου της ομαδοποίησης και ενοποίησης των διάσπαρτων νομοθετικών παραπομπών σχετικά με τη διοίκηση της Μετανάστευσης, η παρούσα εργασία, ειδικώς, εξετάζει τη νομοθετική ιστορία της Μετανάστευσης στη χώρα μας με σημείο εκκίνησης αλλά και αναφοράς την εκδοτική παραγωγή του Εθνικού Τυπογραφείου και τα σχετικά Φύλλα της Εφημερίδας της Κυβέρνησης.
Η μελέτη της νομοθετικής ιστορίας της Μετανάστευσης έχει σκοπό να ρίξει φως στα κίνητρα, τη στόχευση και το πνεύμα της ελληνικής πολιτείας αλλά και αργότερα, των Ευρωπαϊκών θεσμών διαχρονικά ως προς τις προθέσεις και τα προβλήματα που κάθε φορά επιχειρούσε να λύσει, μέσα από κάθε νομοθέτημα. Αν και ιδιαιτέρως ελκυστικό ως σενάριο, η παρούσα μελέτη δεν είναι δυνατόν να ασχοληθεί με τα ιστορικά συμφραζόμενα που περιβάλλουν κάθε νομοθέτημα, με εξαίρεση την αναφορά σε μείζονα εθνικά γεγονότα αλλά και τους συντελεστές που τα διαμόρφωσαν και τα ψήφισαν.
Αναπόφευκτα, η μελέτη αυτή ακολουθεί τη νομοθετική διαδρομή από το καθεστώς των ‘δελτίων ταυτότητος’ στο σημερινό, τρέχον καθεστώς του ‘αυτοτελούς εγγράφου’ και των ‘βιομετρικών δεδομένων’. Η ανάπτυξη της τεχνολογίας, το διαδίκτυο, οι βάσεις δεδομένων και οι ευκολίες στην τεκμηρίωση αρχειακού υλικού όσο προχωρούν τα χρόνια, είναι προφανές ότι λειτουργούν υπέρ της αναλυτικότερης και πληρέστερης παρουσίασης του παρόντος και αμέσου παρελθόντος, χωρίς ωστόσο να στερηθεί ο αναγνώστης καμία διαθέσιμη λεπτομέρεια από τις απαρχές της διαχείρισης της Μετανάστευσης.
Η έρευνα έγινε με τέσσερις τρόπους: α) μελετήθηκε η διαθέσιμη σχετική βιβλιογραφία από μονογραφίες, μελέτες και έρευνες, β) μελετήθηκαν τα ίδια τα νομοθετήματα ως προς την ουσία τους αλλά και ως προς τις καταργούμενες διατάξεις, γ) ερευνήθηκε ‘χειροκίνητα’, ένα προς ένα ΦΕΚ η βάση δεδομένων του Εθνικού Τυπογραφείου και δ) αξιοποιήθηκαν οι σύγχρονες νομολογιακές βάσεις δεδομένων, οι οποίες όμως απεδείχθη ότι έχουν πολλά προβλήματα, ιδίως όσο πιο πίσω στο παρελθόν μεταφέρεται το επίκεντρο ενδιαφέροντος.
Όταν στην Ελλάδα μιλάει κανείς για αλλοδαπούς, σχεδόν κατά κανόνα συγχέει τις απολύτως διακριτές κατά τ’ άλλα έννοιες α) του Προσφυγικού, β) της (οικονομικής, οικογενειακής, επιστημονικής, κτλ) Μετανάστευσης και γ) της Ιθαγένειας. Το νομικό πλαίσιο διαχείρισης κάθε έννοιας είναι αυτοτελές και ξεχωριστό σε κάθε περίπτωση. Η παρούσα εργασία, θα ασχοληθεί αποκλειστικά με τη Μετανάστευση, δηλαδή θα ασχοληθεί αποκλειστικά με τη θεσμική αρμοδιότητα των Τμημάτων Αδειών Διαμονής των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της χώρας και θα αναφερθεί ακροθιγώς σε ζητήματα Προσφύγων και Ιθαγένειας μόνο όταν παραπέμπουν στα ζητήματα αυτά ειδικές διατάξεις της Μεταναστευτικής νομοθεσίας.
Η ενασχόληση με τη ιστορία της μεταναστευτικής νομοθεσίας στην Ελλάδα αναδεικνύει σε μεγάλο βαθμό τη διαχρονική παθογένεια του Ελληνικού Κράτους ως προς τη στελέχωσή του με πολιτικό προσωπικό υψηλού επιπέδου. Η θλιβερή αυτή διαπίστωση ερείδεται διαχρονικά στην απόλυτη αταξία και απουσία οργάνωσης, προφανώς απότοκα μιας καταστατικής πολιτικής και διοικητικής αδιαφορίας για τακτοποίηση του μεταναστευτικού ζητήματος με τρόπο βιώσιμο και μακρόπνοο, με τρόπο που θεωρητικά θα έπρεπε να παραμένει αλώβητος από τις εκάστοτε εναλλαγές στην πολιτική ηγεσία των αρμοδίων και συναρμοδίων κατά καιρούς φορέων.
Ένα από τα χαρακτηριστικά παραδείγματα ‘κακοδαιμονίας’ είναι ο διαχρονικός χειρισμός του συστήματος μετακλήσεως προς εργασία αλλοδαπού εργατικού δυναμικού. Οι ειδικότητες καθώς και ο αριθμός των μετακαλουμένων που εγκρίνεται κάθε χρόνο, από το 1995 και εξής, ελάχιστη σχέση έχουν με την κάλυψη των πραγματικών αναγκών της εθνικής οικονομίας και αποτελούν μάλλον το μέτρο της πολιτικής και κομματικής δεξιοτεχνίας των τοπικών βουλευτών και παραγόντων στην πραγματοποίηση αιτημάτων των εκλογέων τους ενώ ταυτόχρονα μαρτυρά και την ‘αλλαγή παραδείγματος’ μιας υπό παγκοσμιοποίηση τοπικής κοινωνίας η οποία μεταβαίνει σταδιακά, προϊόντος του χρόνου, από την γεωγραφική της περιχαράκωση (μετάκληση λίγων εργατών γης) σε έναν αστικό ‘μεγαλοϊδεατισμό’ (μετάκληση οικιακών βοηθών από τις Φιλιππίνες) στον οποίο οι μετακλήσεις μετατρέπονται από εργαλείο ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας σε εργαλείο χειραγώγησης πολιτικών και ψυχο-/κοινωνιολογικών παθών.
Σκοπός των στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης δεν είναι ούτε θα έπρεπε να είναι η αυτοπροβολή και η αυτάρεσκη και μοναχική αριστεία. Σκοπός όλων μας, επί του οποίου είμαστε μάλιστα με όρκο δεσμευμένοι, είναι η εξυπηρέτηση του πολίτη. Εάν το παρόν πόνημα συνδράμει στην επαύξηση της γνωστικής επάρκειας του προσωπικού που εξυπηρετεί ανάγκες Μετανάστευσης, τότε θα έχει πετύχει τον στόχο του. Αν όχι, θα απομείνει τουλάχιστον ένα χρήσιμο, ελπίζω, ανάγνωσμα στους φίλεργους αναγνώστες του εν λόγω κλάδου Δικαίου.
Γ. Κ. Ματσαρίδης, M.Sc. in Computational Linguistics, Προϊστάμενος Τμήματος Αδειών Διαμονής Ν. Ημαθίας
Ανάλυση | Προγραμματισμός | Συντήρηση
Ανάλυση | Προγραμματισμός | Συντήρηση